Artykuł

Bogusław Włodawiec

Bogusław Włodawiec

Claus Offe o politycznej legitymizacji poprzez decyzję większości


Krytyka demokracji przeprowadzona z pozycji demokratycznych i egalitarystycznych nie może nie budzić zainteresowania. Choć Claus Offe pozostaje demokratą, jego rozważania o zasadzie większości jako podstawowej regule demokratycznej legitymizującej władzę państwową zawierają niemal same wątpliwości.

Autorytet władzy oraz gotowość do posłuchu okazywana przez rządzonych, muszą być na czymś oparte, np. na wierze, iż władza królewska pochodzi od Boga, bądź, że szczególne przymioty, jakimi obdarzona jest charyzmatyczna jednostka, predestynują ją do sprawowania władzy. Autorytet władzy demokratycznej opiera się na zasadzie większości. Jak pisze Offe, decyzje władzy musza być nie tylko podjęte na czas i właściwie, ale też muszą być uznane przez rządzonych za właściwe i prawidłowe. Decyzja jest wtedy właściwa, gdy zostało zmaksymalizowane prawdopodobieństwo, że zostanie uznana jako wiążąca przesłanka dla przyszłego działania innych. W tym przypadku opisujemy taką decyzję jako godną uznania albo legitymizowaną. W demokracji zasadą, na której ukonstytuowany jest przymus państwowy, jest zasada większości. Zasada większości służy do zapewnienia społecznego uznania zarówno decyzji władzy, jak i samej władzy.

Zasadzie większości przypisuje się w tym względzie takie przymioty, ze (zakładając jednakowe, tajne, powszechne i bezpośrednie prawo wyborcze) prowadzi do powszechnego udziału w procesie podejmowania decyzji. Argumentem za legitymizacją decyzji większości jest jej periodyzacja - wybory i glosowania dają decyzje, które nigdy nie są ostateczne, lecz wiążące w pewnym okresie kadencji i urzędowania. Aktualna mniejszość może stać się większością (co daje tzw. efekt pocieszenia).

Offe przytacza znane glosy, wskazujące na wady i ograniczenia zasady większości i dodaje do tego wiele własnych wątpliwości co do sposobów jej zastosowania i jej siły legitymacyjnej. Przypomina pogląd Tocqueville'a, iż używanie zasady większości jest powodem ucisku strukturalnych mniejszości narodowych lub religijnych, zaś postulat równości (jeden człowiek - jeden glos) zakłada fałszywie, ze zdolność do rozumnej politycznej decyzji jest taka sama u wszystkich. Podobnie Rousseau uważał, ze nie wszyscy obywatele rozumieją, czym jest prawdziwe dobro wspólne, zaś von Hayek wskazywał na brak odpowiedzialności i doświadczenia wyborców, postulując, żeby każdy obywatel głosował tylko raz ok. 40 roku życia. Offe przytacza także liberalny pogląd, iż ochrona wolności i własności wyznacza ograniczenia zasady większości (większość nie może nic postanowić o mojej własności), oraz zdanie Scheunera, ze zasady większości nie należy stosować w kwestiach, które nie leżą w sferze decyzji politycznych. Scheuner nie umie jednak zakreślić granic tego, co polityczne - stwierdza Offe, dodając, ze to, co publiczne, niekiedy przeplata się z tym, co prywatne. Zachodzi wówczas konflikt zasady większości z prawem jednostki do wolności.

Problem ograniczeń zasady większości usiłowali rozwiązać Varain i Scheuner, uznając, że zasada większości może być stosowana tylko ramach prawnie ukonstytuowanych organów, czy w ramach prawnie i faktycznie zabezpieczonej struktury, ponad którą większości nie mogą decydować. Proponowane przez nich rozwiązania zakładają, jak wskazuje Offe, istnienie prawa nie będącego w dyspozycji większości (np. większość nie miałaby prawa zdecydować, ze mniejszość traci prawo do glosowania). Zdaniem Offe większość, która raz stała się większością, ma warunki, by zwiększyć swoje szanse, aby także w przyszłości stanowić większość, pomniejszyć mniejszość i nadać sobie charakter stałej większości. Nie musi przy tym uciekać się do fizycznej likwidacji mniejszości, lecz wykorzystując przywileje władzy, poprzez posiadane mass media może zniszczyć szanse publicystyczne mniejszości. Istnieją mechanizmy, zapewniające większości bycie permanentna większością (a mniejszości - strukturalna mniejszością), których szereg wymienia i opisuje Offe w dalszej części pracy (np. klauzula zaporowa 5%).

Offe prezentuje paradoks Ostrogorskiego, wskazujący możliwość odniesienia zwycięstwa w demokratycznych wyborach (otrzymania większości głosów) przez partię Y, pomimo, że większość wyborców opowiada się za rozwiązaniami proponowanymi przez partię X.

Tabela. Paradoks Ostrogorskiego
Grupy wyborców Odsetek elektoratu Poparcie społeczne dla rozwiązań proponowanych przez partie Rezultat wyborów wg grup wyborców Rezultat wyborów łącznie
problem 1 problem 2 problem 3
A 20% X Y Y Y Partia Y zwycięża, otrzymując 60% głosów
B 20% Y X Y Y
C 20% Y Y X Y
D 40% X X X X
Poparcie społeczne dla rozwiązań zaproponowanych przez partię X 60% 60% 60%


Paradoks ten może zachodzić, jeśli spełnione są dwa założenia:

  1. Jest mniej partii (np. dwie: X i Y) niż problemów politycznych (np. trzy: polityka zagraniczna, gospodarcza i socjalna), zaś partie zajmują różne stanowiska wobec tych problemów.
  2. Wyborcy orientują się według rozwiązań problemów, tzn. wybierają tę partię, która oferuje więcej rozwiązań zgodnych z poglądem wyborców niż konkurentka, a nie są związani lojalnością wobec którejś z nich.

Zdaniem Offe, więzy tradycyjnej lojalności wyborców, wiążące ich z dana partia sprawiają, ze oferta partii przestaje być kontrolowana. Wyborcy wybierają wówczas rozwiązania niezgodne z ich przekonaniami. Paradoks Ostrogorskiego wykazuje, ze nawet w sytuacji, gdy wyborcy wybierają zgodnie ze swoimi przekonaniami, zachodzi ewentualność, że więcej głosów otrzyma ta partia, której program cieszy się mniejszym poparciem społecznym niż program konkurentki.

Offe wskazuje, że na wynik wyborów ma także wpływ wiele drugorzędnych czynników, jak np. pogoda w dniu wyborów (od której w pewnej mierze zależy frekwencja wyborcza), termin wyborów (za wczesny lub za późny dla szans wyborczych rywala), wiadomości dnia, aktualne ogłoszenia o rozwoju gospodarczym, czy ruch wycieczkowy. Offe uważa, że czynniki te mogą przesunąć wyniki o kilka punktów procentowych. Wpływ na wynik glosowania tzw. "efektu niedzieli" (wolny czas, kontakt z kościołem i rodziną) szacuje Offe na kilka promili. Można jednak sądzić, ze w Polsce efekt ten jest nieco większy.

Zjawiska te budzą w Offem wiele wątpliwości. Pyta on, dlaczego wybory, zależące przecież od wielu przypadkowych czynników, dają legitymacje do rządzenia akurat przez 4 lata, a nie przez 2 lub 10? Czy nie można by zredukować polityki do ustalania dziennych lub godzinnych preferencji społeczeństwa (istnieją bowiem już techniczne możliwości przeprowadzania takich błyskawicznych masowych badan-referendow)? Podnosi problem kworum: co należy rozumieć przez większość, jeśli w wyborach prezydenckich w USA bierze udział 52% wyborców, zaś w referendum w Szwajcarii – tylko 10%? Offe wskazuje też na problem niestopniowalności głosu. Zwraca uwagę, że wyborcy mogą tylko głosować za lub przeciw, a nie mogą stopniować glosu. Uważa on, że decyzje większości nie są problematyczne tylko wtedy, gdy intensywność preferencji większości i mniejszości nie różni się drastycznie. Porusza też problem zakresu ważności społecznej i przestrzennej decyzji większości. Wykazuje, ze partie polityczne, rząd, czy parlament biorą na siebie odpowiedzialność za wzrost gospodarczy czy za pełne zatrudnienie, czyli za działania lub zaniechania właścicieli i funkcjonariuszy kapitału, którzy to właściciele w ostatniej instancji decydują, czy i w jakim zakresie wzrost gospodarczy i pełne zatrudnienie będą realizowane. Ich decyzje dotyczące strategii inwestycyjnych podejmowane są poza zasadą większości, choć mają wpływ, pozytywny lub negatywny, na specyficzne dobro wspólne (interes publiczny). Ten sam problem pojawia się w pytaniach, dlaczego w glosowaniu dotyczącym zakończenia wojny wietnamskiej nie brał udziału Vietcong oraz dlaczego w decyzjach o budowie portów lotniczych nie partycypują pasażerowie, a tylko lokalne czy narodowe ciała decyzyjne?

Pytania te uświadamiają, pisze Offe, że zasada większości wiąże się z koncepcją państwa narodowego jako suwerena. Koncepcja ta została sformułowana jeszcze przez Locke'a. Uznawał on naród za wspólnotę połączoną wspólnym losem i tradycją i sądził. że tylko wspólnota o historycznie i kulturalnie ugruntowanej tożsamości narodowej daje mniejszości podstawy do rezygnacji z secesji i innych ekwiwalentów anarchistycznych, gdy rozstrzygane są ważne kwestie. Mniejszość podporządkowuje się wówczas większości, zaś większość nie niszczy mniejszości.

Offe zauważa, że ponadnarodowe organizacje i rządy innych państw posiadają możliwości ingerowania w regulacje za pomocą zasady większości w danym państwie; np. przy pomocy sankcji. Można wywierać wpływ nie tylko na rządy, parlamenty i partie, ale też bezpośrednio na samych wyborców, używając do tego prywatnych mass-mediow, np. wykorzystując propagandowo strach przed bezrobociem lub inflacją. Z drugiej strony idea państwa jako suwerena, praktykowana np. w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ, owocuje tym, że narody pozbawione własnego państwa pozbawione są głosu.

Także siły działające wewnątrz danego państwa mogą konstruować popierające je większości w sposób sprzeczny z duchem zasady większości. Jak wskazuje Offe, metody państwa opiekuńczego umożliwiają transformacje funduszy publicznych we władzę polityczną (np. za pomocą finansowania partii politycznych, powszechnego ubezpieczenia społecznego, czy nawet obowiązku szkolnego). Zdaniem Offe, narusza to zasadę większości, podobnie jak naruszają ją takie strategie banków czy wielkich inwestorów, jak strajk inwestycyjny czy inne naciski i groźby, działające pośrednio na rządy i społeczeństwo.

Jeszcze więcej wątpliwości ma Offe co do efektów praktycznego stosowania zasady większości w nowych demokracjach. Powołuje się on na niepublikowane studia porównawcze Przeworskiego nad procesami demokratyzacji w Ameryce Łacińskiej i Europie Południowej w latach 70-tych. Dowodzą one, że demokratyzacja (konkurencja partyjna, prawo wyborcze i zasada większości) dopuszczane są jedynie tam i wtedy, gdy mocne pozycje dotychczasowej władzy i jej możliwości sprzeciwu są zakorzenione w strukturach społecznych i dają gwarancje tego, ze demokratyzacja nie naruszy socjalno - ekonomicznego status quo ante. Zdaniem Offe, tylko tak długo, jak długo pozostaje nieprzejrzany splot zasady większości ze społeczną struktura przywilejów, można będzie się powoływać na legitymizacyjną moc zasady większości.

W opinii Luhmanna, zasada większości służy głównie do uzasadniania legitymizacji władzy, zaś wpływ demokratycznych procedur jest porównywalny z wpływem procedur sadowych na wyrok. Wyborca, który nie ma wpływu na decyzje, ma zaufanie do władzy tylko dlatego, że współdecydował w wyborach o składzie parlamentu. W rzeczywistości ten sam efekt co do jakości parlamentu osiągnęłoby się, rzucając kostkami, uważa Luhmann.

Nieco miejsca poświęca Offe kwestii badań opinii publicznej. Jego zdaniem, powoływanie się przez rządy na "wolę ludu", ustaloną za pomocą procedur demoskopijnych, jest pogwałceniem zasady większości. Pomija się bowiem przy tym fakt, że do zasady większości należą takie jej instytucjonalne elementy, jak periodyzacja wyborów i głosowań, wymóg kworum (a nie tylko próba losowa), określony przebieg czasowy, debata lub walka wyborcza, tajne oddawanie głosu oraz obowiązek określonej instancji ogłoszenia pełnych (a nie wyselekcjonowanych) wyników.

Zasada większości może być krytykowana nie tylko z pozycji antyegalitarnych, ale również może być przedstawiana jako słabsza wersja normy równości. Offe powołuje się tu na Berga, który rozróżnia trzy aspekty pojęcia politycznej równości:

  1. Równość sposobu udziału w głosowaniu (czyli równe i powszechne prawo wyborcze) - jego zdaniem to, ze wraz z innymi wziąłem udział w glosowaniu, to jeszcze za mało, by zobowiązywało mnie to do respektowania wyników tego glosowania.
  2. Równość wpływu na rezultat. Każdy bowiem ma glos, ale nie każdy ma fundusze i możliwości organizacyjne. Aspekt ten zakłada możliwość kontroli nad czynnikami wpływu na rezultaty głosowań.
  3. Zależność wpływu na rezultat od stopnia, w jakim dane zagadnienie danej osoby dotyczy i ją interesuje. Nie wszystkie kwestie interesują i dotyczą obywateli w jednakowym stopniu, zatem nie powinno być tak, że każdy obywatel ma taki sam wpływ na rezultat glosowania w sprawie, która w rzeczywistości dotyczy jednych o wiele mocniej niż innych.

Problemy, jakie rodzi stosowanie zasady większości, próbuje się rozwiązywać poprzez rozszerzenie lub zawężenie zakresu jej stosowania. Offe wymienia tu następujące rozwiązania:

  • federalizację procedury podejmowania decyzji, co chroni regionalnie i lokalnie skoncentrowane mniejszości;
  • decentralizację bądź centralizację;
  • wzmocnienie proporcjonalnych czynników w prawie wyborczym, nie większość wówczas decyduje, lecz mniejszości, które zawarły kompromis i utworzyły większościową koalicje;
  • wzmocnienie mniejszości poprzez wymóg kworum i większości kwalifikowanej głosów;
  • rozbudowę praw podstawowych, zagwarantowanych w konstytucji;
  • zapewnienie autonomii i kompetencji decyzyjnej wyborców i deputowanych;
  • wzmocnienie samorządów, samopomocy, próby obywatelskiego współudziału w zarządzaniu jako nowych form specjalizacji wyborców;
  • kontrolowanie mechanizmów wpływu czynników ekonomicznych czy militarnych na decyzje i podejmowanie wysiłków w celu ich ograniczenia;
  • zabezpieczenie przed "glosami ewentualnymi" klauzulą zaporową 5%.

Powyższe rozwiązania proceduralne, regulujące stosowalność zasady większości, są jednak niewystarczające. Obok dalszego rozwoju procedur demokratycznych Offe widzi konieczność ustalenia zagadnień, w jakich decyzje większości mogą być podejmowane w sposób legitymizowany. Chodzi mu o takie zagadnienia, jak zapewnienie pokoju i ochrona środowiska, wielkie inwestycje przemysłowe czy zaciąganie przez państwo długookresowych zobowiązań. Zdaniem Offe, większość może podejmować decyzje w sposób legitymizowany tylko w takich zagadnieniach, w jakich w każdym wypadku mogą być zrealizowane, odwracalne, a ich potencjalne negatywne konsekwencje skorygowane. Uważa on bowiem, że nie wolno ograniczać wolności wyboru przyszłych większości. Chodzi mu tu o decyzje dotyczące np. realizacji wielkich projektów technicznych, jak elektrownie atomowe, akceleratory, zbudowane wielkim kosztem, które nie mogą zostać po prostu wyłączone, czy zaciąganie przez państwo długookresowych zobowiązań, które obciążą "przyszłość naszej młodzieży", ale także o decyzje dotyczące zagadnień militarnych czy zbrojeniowych. Wpływają one bowiem na warunki życia przyszłych generacji.

Offe formułuje także postulaty w kwestiach proceduralnych. Proponuje on wprowadzenie do procedur glosowania, które dziś obejmują np. poprzedzające debaty i inne ustawowe unormowania, jeszcze kilku dodatkowych elementów. Jego zdaniem samo glosowanie powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem kilku podstawowych kwestii. Świadomość wyborcy co do rozstrzygnięcia tych kwestii zwiększałaby legitymizację wybranych władz. Należy mianowicie ustalić:

  • czy dana kwestia może być w ogóle rozstrzygnięta poprzez glosowanie;
  • jakie są osobowe czy programowe alternatywy, miedzy którymi trzeba dokonać wyboru;
  • kiedy nastąpi chwila wyboru, jaki jest czasokres poprzedzającej ją debaty lub walki wyborczej, kiedy przyjdzie czas następnych wyborów;
  • jaki będzie stopień społecznego i przestrzennego rozproszenia albo skupienia decyzji, tzn. do jakich kategorii decyzji i na jakim obszarze (lokalnym, krajowym, związkowym) uprawnia mandat wyborców;
  • jakie będą czynniki przetworzenia decyzji wyborczej w podział miejsc w parlamencie; przetworzenia podziału miejsc w tworzenie koalicji i rządu, następnie przełożenia utworzonego rządu na program wykonawczy oraz cele polityczne.

Ten ostatni postulat wychodzi naprzeciw propozycji Wagenbacha, dotyczącej zmiany prawa wyborczego tak, by dopuszczało tzw. "glosy ewentualne". Oznacza to, ze wyborca mógłby wówczas podać, jak w jakim przypadku winien być wartościowany jego głos (jeśli dana partia przekroczy próg 5% lub nie, jeśli zostanie stworzona koalicja rządowa lub nie itd.).

Offe zauważa, ze problem w ustaleniu procedur demokratycznych polega na tym, ze spośród alternatywnych procedur większość wybiera tę, która stabilizuje jej większościową pozycję, choć zdarza się, że rezultat jest odwrotny od zamierzonego.

Zdaniem Offe, kontynuowanie rozwoju procedur podejmowania decyzji prowadzi do ich komplikowania. Nie powinno być ono nadmierne. Może to doprowadzić do utraty części wysoce ambiwalentnych zalet zasady większości, polegających na prędkości w produkowaniu decyzji. Ale za to rozwój procedur daje publiczny wgląd w rzeczywistość, co równoważy z powodzeniem te stratę.

Choć Offe zdaje sobie sprawę, że zasada większości nie gwarantuje sama z siebie sprawiedliwości i prawidłowości decyzji politycznych, to jednak pozostaje jej zwolennikiem.

Refleksje Clausa Offe są interesujące głównie dlatego, ze porusza on problemy nieobecne na ogol w polskiej literaturze przedmiotu, która z reguły koncentruje się na wyjaśnianiu mechanizmów współczesnej zachodniej demokracji. Ustrój ten bywa opisywany jako wzór gotowy do skopiowania. Tymczasem lektura przemyśleń Offe uświadamia, ze ustrój ten nieustannie ewoluuje, niewykluczone zaś, ze wątpliwości i postulaty Offe ukazują możliwe kierunki ewolucji. Niestety, na ogół Offe nie ma pomysłów na rozwiązanie problemów, które stawia, te zaś rozwiązania, które proponuje, wydają się dalece niewystarczające bądź trudne do wprowadzenia w życie.

Offe jest autorem o ogromnej erudycji. Przytacza niemal na każdej stronie poglądy innych autorów na poparcie jakiejś swojej tezy. Popada jednak w sprzeczność, gdy w jednym miejscu, powołując się na Maxa Webera i Roberta Michelsa, zarzuca aparatowi partyjnemu i biurokracji rządowej m.in. krótkookresową orientacje strategiczna, natomiast w innym miejscu postuluje nieograniczanie wolności wyboru przyszłych większości.

Pewnym utrudnieniem w percepcji treści zajmujących przemyśleń Clausa Offe jest nieco chaotyczny tok wywodu i jego język, zawiły bardziej, niżby to było uzasadnione złożonością poruszanej problematyki.



    Artykuł opublikowano w czasopiśmie Ad Meritum nr 2/1995



  • Claus Offe, Politische Legitimation durch Mehrheitsentscheidung?, w: Bernd Guggenberger, Claus Offe, An der Grenzen der Mehrheitsdemokratie. Politik und Soziologie der Mehrheitsregel, Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen 1984.






Oceń artykuł:


Skomentuj artykuł
Zobacz komentarze do tego artykułu

Zobacz więcej komentarzy